近年来，酒泉市人民政府高度重视行政程序建设。2012年9月27日酒泉市人民政府三届15次常务会议审议，出台了《酒泉市行政程序规定》（以下简称《规定》），共10章，226条。《规定》作为国内继湖南省、山东省、广东汕头市、四川凉山州之后正式颁布实施的第五部行政程序文本，对建设法治政府、弘扬现代法治理念有着重大的现实意义。《规定》经过一年多的贯彻落实，使我们深切体会到：行政程序是法治政府建设的广阔平台，“说理”是基层行政执法的中心环节。对于提高行政执法质量和水平有重大意义。

　　一、强化“告知申辩”程序，预防和化解行政争议

　　党的十八届三中全会《决定》把“完善行政执法程序”作为法治政府建设的重要内容，我们必须广泛运用法治思维和法治方式落实行政程序各项制度。

　　一要担负起行政程序责任。《酒泉市行政程序规定》第二条规定：“行政程序是指行政机关行使行政职权，以及公民、法人或者其他组织参与行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序和时限”。由此可见，行政程序是行政机关在行使行政权时应当承担的法律责任和义务，不是“可做可不做”的软要求，而是“必不可少”的硬约束。在现代法治的控权模式下，行政程序的宗旨是限制和制约行政主体行使职权，防止行政主体滥用权力。“依法行政”的法治原则，使行政机关在法律上增加了更多的义务，其目的是将行政机关置于立法机关和司法机关的控制下，以促进其依法行政。在这种模式下，法律严格规定了行政主体实施行政行为的程序，很少赋予行政主体行政程序的自由裁量权；非经法律授权，行政主体不得自己创立某种行政程序。现代法治权利保障模式的理论基础是，行政实体法为行政主体设定实体权利，必然是行政相对人的义务，根据权利义务一般原则，必须为行政相对人规定均衡的程序权利，从而成为行政机关的程序义务。如果行政相对人在行政程序上没有获得相应的权利，行政相对人的实体权益将无法保障。而行政相对人在程序上获得相应的权利，也有利于行使对行政权的制约和监督。

　　二要坚持正当程序原则。正当程序是指“要求一切权利的行使在剥夺死人的生命、自由或者财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利”。在全市行政执法过程中，办案质量不高引起新的行政争议，甚至被复议机关或法院撤销的案件时有发生，严重损害人民政府的形象、权威和社会公信力。产生问题的原因是行政执法中程序违法或没有正当程序，我们要认真吸取这些深刻的教训。其中心含义是指：“任何其权益受到判决影响的当事人，都享有被告知和陈述自己意见并获得听审的权利。”在1996年通过的《行政处罚法》中，对正当程序有着比较明显的体现。这部法律首次将作为现代行政程序核心内容的听证程序引进了行政处罚领域。此外，《行政处罚法》还规定了行政处罚的公开制度、告知制度、说明理由制度等。此后，《价格法》、《立法法》、《行政许可法》等也规定了相关听证制度，我市2012年9月27日颁布的《酒泉市行政程序规定》中有17个条文涉及正当程序的具体制度，我们必须把这些制度贯彻到位。

　　三要预防程序违法。行政程序合法正当时法治政府不懈追求的重要目标。都市长在32次政府常务会上强调：“没有公平正义的行政，何谈依法行政”。程序违法就是行政主体及其行政人员的行政行为在形式和步骤上有缺陷。它表现为行政行为欠缺必要的形式或步骤，或不符合法定方式或步骤，所以程序违法主要是方式违法和步骤违法。方式违法是指行政行为作出时的方式有缺陷，行政行为的方式有口头方式、书面方式、动作方式和默示方式。当法律对行为形式有明确规要求，即行为是要式行为时，行为人不采用法定方式，便属方式违法。一方面方式违法表现在行政行为未按法定方式进行。如没有亮证执法，执法证号未载入调查笔录等法律文书。另一方面表现在法定方式运行时有缺陷，如行政决定忘记盖公章或遗漏日期等。步骤违法是指行政主体及其行政人员的行政行为未按法定步骤作出。它表现为法定步骤省略、法定步骤颠倒、无根据增加步骤、违反法定时限四个方面。在行政执法中，我们要坚决纠正不告知行政相对人，不认真听取行政相对人的申辩，该听证而不举行听证等省略法定步骤的行为。坚决禁止“先决定，后取证”等颠倒法定步骤的行为。

　　二、坚守“八个禁止”底线，确保政府文件安全

　　近年来，我市规范性文件在前置审查、落实“三统一”、创新“八个禁止”以及制度建设推进经济社会跨越式发展等诸多领域处于全省领先地位，我们要适应新的要求和发展需要，继续创新和落实规范性文件各项制度，确保政府规范性文件合理合法，成为经济快速发展的法治轨道。

　　一要发现和纠正实体违法。目前规范性文件在地方经济各社会发展中发挥了重要的制度保障作用，市、县两级规范性文件的质量还需要进一步提高。规范性文件在起草和合法性审查中，问题比较隐蔽，不易被发现，有些问题发现后，纠正起来阻力比较大。从实体上讲，首先是制定主体比较混乱。实践中存在议事协调机构、部门内设机构、甚至企事业单位和社会团体也在随意制定有关行政管理的规范性文件的情况，有的还假借政府名义为自己设定行政权力。其次是依据不够正当。从本部门的利益出发制定规范性文件，往往保护了局部利益甚至少数人利益，而限制了人民群众的利益，给公民、法人和其他组织附加了法外义务，影响甚至阻碍了法律的正确实施。再次是违法内容较多。有的规范性文件违法设定行政审批权、行政收费权、行政处罚权、行政许可权、行政强制权等。并且规定了相应的法律责任。有的随意提高市场准入门槛，违反职权法定原则、信赖保护原则和比例原则，盲目的照抄照搬外地经验，缺乏地方特色和可操作性。我们要坚守“八个禁止”的底线和红线，用法治的“火眼金睛”，识别出规范性文件的违法条款，保证政府规范性文件的合法性、合理性。

　　二要发现和纠正程序违法。要按照《酒泉市行政程序规定》落实规范性文件起草、审查、审议、公布、备案，清理的各项程序。在规范性文件起草阶段，起草部门要通过前期论证、部门法制机构审查、部门局务会议集体讨论通过，方能送政府法制办审查；在审查阶段，法制机构要广泛征求相关部门意见并达成一致意见，对涉及面广、管理相对人权利义务发生变化的重大行政决策，要通过听证、专家论证、公众参与、风险评估等程序，方能做出决策；在审议阶段，由政府发布的规范性文件，经通过政府常务会议讨论通过；为了保证审查通过的规范性文件与发布后的文本一致，须加盖“酒泉市规范性文件审校章”，在备案阶段，严格执行“三统一”制度，发布后的规范性文件、起草说明、制定依据，由政府法制部门报送上级政府和同级人大，接受备案审查。坚持每两年对政府规范性文件清理一次的制度。在规范性文件制定中，要不折不扣地落实行政程序，又要严格监督，确保规范性文件不发生违法问题。

　　三要发现和纠正形式违法。形式是内容的外在表现，突破规范的形式，必然会发生质量问题。市、县、乡三级政府的规范性文件是在行政某一领域反映权利义务关系，维护公共利益和公共秩序的法律文件。按照《党政机关公文处理办法》，它是一个特殊的文种，有着特定的行文规则和格式，起草机关遵守《党政机关公文处理办法》规定的形式要求有着重要的意义。否则，规范性文件就会出现质量问题。规范性文件生命周期短，要依法标明有效期，一般文件应标明五年有效期，加“试行”的规范性文件有效期为两年，有效期满，经评估需要继续执行的文件，要由制定机关重新发布，不需要继续执行的，应当及时废止。规范性文件还要载明解释权，按照谁发布谁解释的原则，不得委托解释。近年来，我市规范性文件的质量问题多数发生行文格式、有效期和解释权等方面，有的文件错误发生在签发阶段，造成被备案机关撤销文件的后果，这是不应该的，我们要深刻地吸取教训，当好政府规范性文件的忠诚卫士，维护法律的尊严。

　　三、突出抓好“五项重点”，不断提高执法水平

　　《酒泉市行政程序规定》经过一年多的贯彻落实，已经取得了明显成效。我们要突出“五项重点”，全面深化改革，掀起推进行政程序建设的新高潮。

　　一要全面推行说理式执法。《行政处罚法》地39条规定：行政处罚决定书中应当载明“违反法律法规或规章的事实和证据”，在法律上确立了我国行政裁决说明理由制度。说理式执法是指在行政执法过程中，以处罚与教育相结合为原则，以全程说理，以理服人为手段，以查审分离、规范自由裁量权、说理式执法文书等创新制度为保障，以执法公平公正为标准，正确实施法律法规，充分化解行政争议和谐执法新模式。其目的在革除原有的行政执法弊端，充分的说理来论证行政执法行为的理由、依据和决定内容，做到晓之以法，动之以情，以理服人，使当事人认识到该案件事实清楚、证据充分、程序合法、处理适当、合情合理。推行说理式执法的目的在于落实“告知”、“申辩”、“听证”等行政程序；有利于促进全程说理，真情说理，依法说理等人性化执法；有利于规范执法行为，预防和化解行政争议；有利于提高执法水平。各级行政执法部门，从2014年元月1日起，要全面推行说理式执法，执法案卷中要体现“告知”、“申辩”、“听证”程序，在案件终结报告和行政决定中，要充分说明理由，报告自由裁量基准的量罚依据，逐步向行政决定书上网推进。凡在执法中不说理的案件，一律判定为不合格案卷，引起行政争议行政决定被撤销的案件，要严格追究办案人员的责任。

　　二要严格遵守证据规则。行政程序证据规则是行政机关和当事人在行政程序中调查收集、审查判断和采信证据必须遵守的规则，它是行政程序建设的重要内容。案件事实的确定是正确运用法律的前提和基础，应当围绕各种证据制度来展开，包括证据调查和收集的制度，证明责任、证明标准、证据排除规则、质证和认证、案卷排他性原则等。各级行政执法部门要运用证据规则，做到及时收集证据、合法收集证据、全面收集证据、客观收集证据。要按照《行政诉讼法》和《行政复议法》关于“证据在先”的规定，做到先调查取证，后作出行政决定，凭证据定案，排除非法证据，在案件终结前，对每件证据逐一审查，围绕证据的关联性，证明力的大小，运用逻辑推理和实践经验，确定证据材料与案件之间的证明关系，形成证明违法事实的完整的“证据链”。

　　三要规范行政处罚自由裁量权，行政裁量权是行政法的核心问题。在我国由于各地经济社会发展存在一定差距，立法机关在制定法律、法规、规章时，尤其是在设定行政处罚种类、幅度时，考虑到各地的实际情况不同，从而相应地赋予了行政机关一定的行政处罚自由裁量权力。但是，由于行政执法机关、行政执法人员在从事行政执法、行政处罚时，存在着凭执法人员主管意志、个人判断做出自由裁量的行政处罚，因人、因时、因地不同，做出的自由裁量行政处罚轻重、幅度、结果不同，造成“同过不同罚”现象，导致行政管理相对人对行政执法机关、行政执法人员行使自由裁量权的行政处罚产生异议、不服、不满，不断挑起新的行政争议，成为社会的不稳定因素。因此，我们制定颁布了《酒泉市规范行政处罚自由裁量权办法》，对行政执法机关行使自由裁量权进行约束和规范。去年下半年，为进一步压缩行政处罚自由裁量空间，安排市、县两级行政执法部门认真细化执法标准，在原有的基础上进一步对自由裁量权细化、分级，根据自由裁量幅度按三、六、九划格，制定基准，量权限权。通过审核，共梳理行政处罚事项2530项，细化自由裁量权标准18063条。今后，要在严格执行自由裁量基准的前提下，修订完善行政处罚执法登记，集体讨论、听证、自由裁量说明、信息公开、法律审核等相关配套制度，把各项制度落实到每一个行政执法案件中，让行政相对人在每个行政案件中，都能感受到公平正义。

　　四是推行政府引导下的公众参与。公众参与是协商民主的重要组成部分和依法行政的核心内容。党的十八届三中全会《决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”公众参与是指公共权力机构在立法、制定公共政策、决定公共事务或者在进行公共治理的时候，由公共权力机构通过开放的途径，从公众和利益相关者或者组织获取信息，听取意见，并且通过反馈互动，对法治产生影响的行为。公众参与强调的是决策者与受决策等影响的利益相关者的互动，没有利益相关者的参与不是真正的公众参与。信息公开、利益相关人参加和反馈是公众参与的三项基本要求。当然，并不是民众的意见都正确，当政府不采纳公众意见的时候，政府要有充分理由来说明，让公众能够理解。所以，公众参与是从机制上让政府更多地来解释它的决策，让公众通过解释后能接受和理解政府的决策，其主要的目的是政府吸收民众合理正确的意见，达到政府和公众意志的契合。公众参与不仅经常在预算、规划、行政决策等抽象行政行为中发挥重大作用，而且在环境保护、安全生产、食品药品、土地征收、房屋拆迁等具体行政行为中产生影响。去年，我市在汉唐文化新区、新城区二期和北大河生态文明工程的城市规划中，采取“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的方针，组织专家论证，公众参与讨论，网上征求意见，吸纳公众意见建议，完善规划，政府提出备选方案，党委、人大最后审定，使酒泉市三个规划成为运用法治方式的典范。我们要广泛的组织公众参与，使它与说理式执法一样成为预防和化解行政争议的有效途径。

　　五是突出听证在行政程序中的地位。中国政法大学终身教授应松年指出：“听证是行政程序的灵魂”。听证是指行政机关在作出行政决定前，由非本案调查人员主持，听取调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议与法律依据，并听取当事人的陈述、举证、质证和申辩及意见的程序活动。行政听证的简易程序，又称非正式听证程序，适用于相对比较简单的案件，给予受行政行为不利影响的行政相对人一个陈述、申辩的机会，是正当程序题中应有之义。重大行政决策和行政执法，特别是重大复杂的规范性文件、行政处罚，行政许可等都要依法举证听证。我市基层一线的实践表明，听证不仅体现了对行政相对人权利的尊重，体现了正当程序，而且能够打开群众的“心结”，纠正和补正行政执法中的瑕疵。玉门市为解决7.9万人的饮水问题，在乡镇连续召开十二场听证会，对农村人饮水工程、供水价格等关系广大群众切实利益的领域实行听证。酒泉市国土资源局连续召开5场行政处罚听证会，充分听取行政处罚相对人的申辩，通过当场质证，审查出了调查单位在认定事实，确定处罚主体，使用法律方面的问题。行政听证已成为解决重大执法疑难问题的普遍方式。我们也要看到，行政听证的普遍推行遇到了很大阻力，一些行政执法人员还不熟悉行政听证的操作，依法行政能力不强；有些执法单位因怕麻烦而不愿举行听证程序，致使发生新的行政争议，使行政机关失去了纠错机会。各级行政执法机关要依照法律规定，更多的举行行政听证会，充分发挥听证在正当程序、保障人权、政府信息公开、纠正执法瑕疵等方面的作用。

　　（作者系甘肃省酒泉市人民政府副秘书长、法制办主任）