新一轮乡镇机构改革即将全面推开。为给乡镇机构改革提供理论和实践参考，笔者结合多年从事机构编制工作实际，就如何做好乡镇机构改革工作谈一些粗浅的意见和看法。

一、乡镇机构改革面临的困难和问题

（一)乡镇职能转变与市场经济要求还不相适应。一是乡镇职能错位。主要表现为政企不分、政事不分、政社不分，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业担保，造成了沉重债务负担；有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。表面上看是在为企业和农民服务，实质上却是在花钱办错事，种了别人的地，荒了自己的田。二是乡镇职能越位。乡镇职能泛化，就像一个全能政府，管了大量不该管、管不了、管不好的事，该放的权不放，强制农民干这干哪，干涉农民生产经营，随意替农民决策。很多需要市场本身解决的问题，政府却要下指标、定考核。三是乡镇职能缺位。乡镇究竟该管什么、怎么管一直没有解决好，工作模式还是老一套，不少乡镇虽然领导叫累、干部叫苦，但农民却不买账，适应不了新形势的需要。

（二）原有的行政管理体制模式还没有从根本上被打破。一是乡镇机构和岗位设置滞后于经济社会发展。原有的乡镇机构和岗位设置虽经多次改革调整，但基本上还是按照与上级对口确定的。目前“中心、站、所、办”等事业单位仍时不时以“准行政”组织身份出现，习惯于“一元化”的集中管理方式，在新形势下仍摆脱不掉过去大包大揽行政事务的惯性，这与当前农民迫切需要乡镇机构充分迸发活力，带领群众致富奔小康的心情极为不称。二是乡镇管理体制不健全，责、权、利不够统一。主要是管人与管事脱节，事权与财权脱节，“牌子响、责任大，权力小、协调难”。部分乡镇反映，乡镇在具体社会事务管理中往往处于矛盾状态，一旦管理就涉嫌越位，撒手不管就意味着不作为，有利的事县级部门抢着干、乡镇政府难沾边，在农村中介组织不完善、农民自我服务能力较弱的情况下，又不知道该对谁简政、放权，最终导致人无事做，事无人管，致使出现“人浮于事、责任不清、职责不明、推诿扯皮”等现象。三是乡镇混岗现象比较严重。乡镇工作任务重、头绪多，在具体工作中，行政管理与事业单位的人员、职能划分并不十分清楚，往往是为了全乡“中心”工作，乡镇领导随意拉用人员，甚至迫于工作压力自掏腰包聘用编外人员。许多乡镇不能因事设岗、因岗定人，而是重新因人设岗、因事找人，“鞭子打快牛”现象严重，在一定程度上挫伤了乡镇干部工作的主动性和积极性。

（三）乡镇机构的工作任务和目标还不十分明晰。一是乡镇政府缺乏自我发展经济的手段和能力。目前，相当一部分乡镇处于保吃饭就没有发展资金、保发展就保不了吃饭的两难境地，为群众办好事、办实事“有愿望没能力”，发展农村经济也是“有想法没办法”。乡镇真正自主干事很难，在发展农村经济中的作用大打折扣，重大项目实施中央财政经过层层“把关”即使到位，地方“投工投劳”也难于落实，面对落后的农村和留守的老人、妇女、儿童，乡镇政府处于两难窘地。二是干部管理方式比较单一。各乡镇虽然都制订了干部考核管理制度，但考核落实难、考核量化难、考核兑现难，该奖的无钱奖、该罚的无力罚，奖惩不明，使一些干部丧失了工作积极性、主动性和创造性。多数乡镇现在仍沿用“周一报到，周五汇报；没事下乡，下乡没事；名为包村，实不到村”的干部包村“满堂滚”的管理方式，分散了乡镇政府公共管理和公共服务的能力和水平，造成了该管的未管好、该服务于民未跟上的恶果。

二、做好乡镇机构改革的对策建议

(一)在宪法规定的框架内，正确定位乡镇政府在国家政权体系中的地位和作用。乡镇政府是国家最基层的政权组织，如果定位不准确，就无法处理一系列涉及法律、法规的关键问题，看视“合理”的问题却不一定“合法”，权力运行就不能很好的在法制框架下进行，政府的作为常常会出现“尴尬”的两难窘地，许多“民告官”就是典型的、活生生的事例。乡镇政府是宪法规定的最基层政权组织，乡镇干部都是国家公职人员，这是法定的。要解决好这个问题，就必须首先明确一系列极为复杂的组织和利益关系，如党委与政府、县级与乡镇、乡镇与村级组织，特别是乡镇与上级各部门的关系，以及人权、财权与事权的关系，哪些事项是乡镇政府必须履行的，哪些工作是县级部门应该承担的，明确责任主体，规范工作程序和范围。对乡镇改革过程中自身无法克服的困难和问题，一定要正视不可回避、绕道走，要积极争取上级理解和支持，力求问题得到圆满解决。

（二）有效整合资源，探索建立新的行政管理体制。改革应坚持“三个有利于”原则，即有利于农村社会和谐稳定、有利于农业经济持续健康高效发展、有利于农民群众富裕安康，以“政务工作抓稳定，经济工作抓发展，服务工作抓便捷”为重点，将政府管理寓“三农”服务之中，彻底打破原有的机构设置模式，整合人力资源，重组机构设置，建立起精干、高效、协调、便捷、廉洁的乡镇公共管理体制和适应社会主义新农村发展要求的社会化服务体系。具体应将乡镇工作分为三大块，一是党群、安全、稳定、民主政治方面，具体包括：组织、宣传、纪检监察、机构编制、妇女、青年、人大、政协、人事劳动、公安、司法、武装、民政、信访、综治等项工作。二是经济发展、农村建设规划、乡镇政务方面，具体包括：国税、地税、财政、工商、金融、农经、扶贫、乡企、统计、环保、土地、林业、水利、城建、交通、招商引资、文秘、档案等工作。三是农业生产生活和公共事业发展服务方面，具体包括：农业、农机、畜牧、文化、教育、卫生、计生、广播、电力、通讯、邮政、科技、农村产业、农民择业等服务工作。原事业单位不再重设，其职能纳入三大块的具体工作之中，党委书记偏重第一大块工作，乡镇长偏重后两块工作，党委委员兼政府副职分别为三大块的责任主体，具体承担武装、计生及组织、纪检、人事编制、民政等方面业务量大的干部可以实行低职高配享受副科级待遇，但党委书记的“班长”作用不动摇，乡镇长抓发展、强服务、促和谐的责任主体不变，乡镇党政领导班子成员最大限度的实行交叉任职，全力形成促进农村经济发展、社会和谐稳定的有机统一服务整体。

（三）理顺职责关系，明确目标任务，进一步健全完善工作运行机制。在改革中，必须以理顺关系、明确责任为目标，建立完善一整套保证新机构正常运行的工作机制。一是必须建立党委决策，党委书记、乡镇长各有侧重，党委委员兼政府副职分工负责的党政管理新机制。乡镇的最高决策机构仍是党委会，党委会决策的重大事项，分别由党委委员兼政府副职负责组织实施和督办落实。党委书记在抓好全面工作的基础上，侧重抓第一大块工作；乡镇长在主持政府全面工作的基础上，侧重抓后两块工作，党委委员兼政府副职分别承担的三大块工作应分别对党委书记和乡镇长负责。三大块之间是平行关系，是协调配合关系。三大块内部是一个整体，分工不分家，对重要工作或重点工作，全员参与，协同作战，发挥整体功能。二是必须建立新的岗位工作责任机制。对每个新的工作岗位进行定职定责，明确职权范围，规范工作程序。从党委书记、乡镇长到党委委员及副乡镇长直至一般干部都重新划分职责、明确任务，实现人有事干、事有人干。责任主体明确，责任人清晰，承担任务具体，如果出现问题不再全部归咎于党政一把手，是谁的责任由谁担；取得的成绩，也不再全部归功于党政一把手，是谁的成绩归谁，充分体现责、权、利的统一和对等。三是必须建立新的考评机制。要进一步科学合理界定乡镇干部的岗位职责和工作目标，对工作业绩实行定性、定量考核，乡镇党委在本乡镇范围内有一定的人事调配权，真正做到干部因岗选人，以岗享受职级待遇，通过科学考评，充分调动乡镇干部工作的积极性、主动性和创造性，努力形成争先恐后、干事创业的生动局面.

（四）着力转变乡镇政府职能，不断强化为民服务意识。要转变乡镇政府职能，全力打造公共管理寓社会化服务之中的“服务型”政府。一是要合理定位乡镇政府职能。要围绕农村经济社会全面、协调、可持续发展，在管理方式上实现由计划指令向市场引导转变，由行政命令向说服教育、示范引导、提供服务转变，进一步明确政府“规划、监督、协调、服务”的职能定位，着重凸显乡镇政府宏观管理、社会管理和公共服务三大职能。二是要营造服务机制。要拓宽服务渠道，改进服务方式，着力抓好新型农村服务体系建设和基础设施建设,通过“一站式”服务、服务承诺制和办事代理制等多种方式，努力建立起从思想上启发群众、从感情上贴近群众、从信息技术上帮助群众、从政策上协助群众发展经济等各项制度机制。三是要转变观念抓服务。要把为农民提供市场服务、社会公共服务作为乡镇政府重要职责，在及时为群众发展农村经济提供产前、产中、产后服务的同时，要积极做好政策、信息、技术、法律等方面服务，要通过各种渠道鼓励、关心、支持农村社会化服务组织和农民专业合作社发展建设工作，消除种种不利于组织建设和合作社发展制度、机制，努力争取金融部门在资金上提供各种类型的低息（贴息）贷款，积极扶持农民发展产业和创办民营企业，竭诚为广大农民群众提供优质、周到、高效的“心贴心式”服务。(县编办主任  王关成)