重实体、轻程序一直困扰着我国法治文明进程的发展，程序与实体并重，也是我国近年来法之价值取向；没有程序公正，又何来实体公正；迟到的公正就是最大的不公正。在我国提出打造政治文明，建立法治政府，依法保障人权的今天，程序公正就显得尤为重要，是时代发展之大势所趋。 “程序正义”的观念已经广为接受，但是，程序中的“时效”、“日期”在程序正义中究竟占据什么地位？轻微违反时限规定是不是违反法定程序？是否要确定一个“对行政决定的正确性产生影响”的标准？笔者在此从行政复议案件的受案标准角度与大家一同探讨行政复议申请时效制度，唤醒“权利睡眠者”，研究确立“法定日期就是法定程序”的规则。

　　行政复议申请，是指公民、法人或者其他组织，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，而以自己的名义要求有权的行政机关改变或者撤销这种具体行政行为，以保护自己的合法权益的一种活动。它是行政复议的启动机制，行政复议的引发，必须以申请人的申请为前提条件，否则，无论是作为解决行政争议,使受侵害的公民、法人和其他组织的合法权益得以救济的途径，还是作为行政机关内部的监督措施，都无从谈起。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起６０日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过６０日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。” 复议法在此明确规定了行政复议申请时效制度。申请行政复议，必须要有严格的时间限制，即复议权申请的时效。也就是说，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，应当在法定期限内提出申请，否则就视为自动放弃复议申请权，从而导致复议申请权的丧失和其权利不能得到救济的法律后果。

　　那么，如何判定公民、法人或者其他组织（以下简称“行政相对人”）提起行政复议是否在法定期限内，就显得尤为重要，而法定期限的起算时点，则是计算复议期限的关键。《行政复议法》第九条规定了“自知道该具体行政行为之日起６０日内提出行政复议申请”的一般期限，其中存在两个问题：一是对“知道”的对象未作出进一步明确。行政相对人是在“知道”具体行政行为的内容后６０日内提起复议申请，还是在“知道”对具体行政行为申请复议的期限和复议机关后６０日内提起复议申请？二是对“知道”理解为是具体行政行为送达后的“必然知道”，还是根据情势分析推定后的“应当知道”？

　　首先，让我们来看第一个问题。假设《行政复议法》第九条中的“知道”应当理解为“知道具体行政行为的内容”，那么，当行政机关告知行政相对人具体行政行为的内容之后，行政相对人完全可能因法律知识的欠缺而不知道自己享有对该行政行为的复议权，或者虽知道有复议权而不知向何机关申请复议，在这样的情况下，要求行政相对人在知道行政行为后６０日内申请复议显然是一种苛求，这样的行政救济手段显然是一种摆设。而且，由于行政复议的受案范围并不包括行政机关的全部行政行为，法律对哪些行为可申请复议、哪些行为不可申请复议有着特别的规定，复议期限、复议机关也因行政行为的不同而有所区别。行政机关不交待复议权和复议机关，相对人将难以知道复议权和复议机关。因此，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人复议权、复议机关和复议期限。对此，《行政复议法实施条例》第十五条、第十六条、第十七条作出了补充规定。特别是第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议期限。”即规定了行政程序阶段行政机关应当履行全面的告知义务，如不履行该义务，则无论行政机关作出的具体行政行为是以第十五条规定的哪种方式送达行政相对人的，都视为当事人不知道该具体行政行为，其申请期限自该行政相对人知道或者应当知道行政复议申请权或者行政复议申请期限之日起计算。

　　 其次，关于对“知道”的理解。笔者认为，“知道”在这里应当作广义的理解，即既包括具体行政行为送达后的“必然知道”，也包括具体行政行为未送达，但根据其他情况可推定得知的“应当知道”。因为在向法治社会迈进的过程中，不少行政机关的行政行为的规范还有一个过程，如果把第九条的“知道”一律理解为“必然知道”，那么，在行政机关未按规定送达具体行政行为，或者未按规定将复议权、复议机关告知行政相对人的情况下，就无从计算复议期限的起算时间。一方面，有可能从实质上剥夺知情权被侵犯的行政相对人的复议权；另一方面，也有可能使复议权成为相对人的“随议权”，行政行为将处于不确定的状态，也会影响合法、合理的行政行为的有效执行，不利于依法行政。所以，参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”申请复议的期限也应当从行政相对人知道或者应当知道复议权或者复议期限之日起计算，同时参照最长2年期限的规定。

　　由于行政相对人提起行政复议的法定期限应当为知道或者应当知道具体行政行为的内容及其复议权和复议期限之日起６０日内，确定其何时知道或者应当知道具体行政行为的内容及复议权和复议期限就成为复议机关受理复议申请是否超过法定期限的关键。笔者想通过下面这一案例就上述判定标准在实践中如何操作和掌握作一解析：

　　这是一起关于确认土地所有权的行政复议案件，基本案情如下：2007年1月6日，某区水库管理处报区国土部门初审，经市国土部门核准后，取得了库区内2.5万亩土地的国有土地使用证，并于2008年11月6日发布通告，明确了水库所占土地的国有性质和权属。2009年10月26日，库区村民不服，到区信访部门上访，认为库区内2.5万亩土地已于1951年经登记造册,核发证书,确认了土地归村民集体所有。2010年1月5日，区国土部门提出处理意见并予以书面答复。村民对处理意见不服，于2010年2月3日请求其上一级行政机关复查，市国土部门于2010年3月2日提出复查意见并予以书面答复。村民对答复意见仍不服，于2010年3月 10日提出复议申请，请求撤销市国土部门颁发的国有土地使用证，确认村民的集体土地所有权。在案件审理过程中存在着四种观点：第一种观点认为，超过法定期限，不予受理。理由一是2008年11月6日，某区水库管理处发布了通告；二是2009年10月26日，库区村民到区信访部门上访，以上两点足以证明申请人“应当知道”该具体行政行为的内容，而于2010年3月 10日提出复议申请，超过60天的法定期限且无因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的事由；第二种观点认为，未超过法定期限，应当予以受理。理由是行政机关作出具体行政行为后未向申请人告知行为内容及复议权和复议机关，只能从“应当知道”着手确定复议申请期限。申请人有可能得知行为内容，但没有理由认为其应当知道享有复议权并知晓复议机关，因此，申请复议的期限应当参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，从其知道或者应当知道复议权或者复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。申请人于2008年11月6日通过发布的通告“应当知道”该具体行政行为的内容，而于2010年3月 10日提出复议申请，并未超过2年的最长申请期限。第三种观点认为，超过法定期限，但是应当予以受理。理由是根据《行政复议法》第三十条规定，行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其依法取得的土地所有权的，应当先申请行政复议，也就是“复议前置”，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。如果不予受理，则行政相对人丧失了诉讼权利，无法得到司法救济。第四种观点认为，不管是否超过法定期限，都应当不予受理。理由是2009年10月26日申请人提出信访事项，已经进入信访程序，并经过两级审查，应当继续三级审查，向复查机关的上一级行政机关请求复核。通过信访途径，按照信访三级审查程序解决，不得再进入行政复议程序。